二、社会组织在参与突发公共事件应急管理中的体制缺失及法律问题
社会组织和志愿者群体，是应对突发公共事件和减灾救灾中不可缺少的力量，这是我们从汶川地震抢险救灾工作中得到的基本经验。汶川地震后，成千上万的志愿者从全国各地，通过组织，或者自发赶赴灾区。赈灾中，志愿服务具有行动快、人数多、领域广、作用大的特征。总体上说，汶川地震救灾志愿服务非常及时，在救援工作中做出了很大贡献，得到政府机构与群众的高度认可。通常，发动青年志愿者依靠的都是团委，目前看来仅仅靠团委对志愿者进行有目的、专业性的培训是不够的。红十字会人员编制少，灾害到来时需要大量志愿者，也不能满足需求。因此，需要建立一个与减灾救灾体制相适应的志愿者体制和机制。抗震救灾的经验表明，越是第一时间能主动和各级政府、指挥中心或者红十字会联系的志愿者，越容易发挥自己的作用。在制定和实施突发公共事件应急预案的过程中，建立合作与协商制度，不仅意味着要建立新的利益机制，同时要建立新的价值观念和新的行为规则——在部门之间、中央与地方政府之间、政府与社会组织之间，各个利益群体之间，就突发公共事件的管理制定全面的协议，在一个总的框架下进行合作，这样就可以达到突发公共事件管理的目标。协商与合作应当成为我们的时代精神，合作与协商将由人们的心态变成一种行为，最终成为一种制度。没有协商与合作，突发公共事件预案的制定和实施是不可能的。